پیش‌نویس توافق‌نامه‌ی صلح افغانستان

در بیست‌وسوم حمل سال جاری، کمیته‌ی که از سوی اعضای رهبری شورای عالی مصالحه‌ی ملی، برای توحید طرح صلح توظیف شده بود، طرح پیش‌نویس خود را به رهبری این شورا تسلیم کرد. این پیش‌نویس، طرح پیشنهادی ایالات متحده‌ی امریکا برای دولت انتقالی صلح را مبنا قرار داده و اصلاحات و تعدیلاتی را بر آن وارد کرده است. طرح توافق‌نامه‌ی صلح، سه بخش دارد و البته طرح پیشنهادی ارگ نیز به آن ضمیمه شده است. هدف از این پیش‌نویس که متن کامل آن از سوی رسانه‌ها منتشر شده است، پیش‌برد مذاکرات صلح افغانستان میان نظام جمهوری اسلامی افغانستان (دو ثلث) و طالبان (یک ثلث) خوانده شده است. بدین ترتیب پیش‌نویس طرح صلح دولت اصولی را برای حکومت‌داری، امنیت و حاکمیت قانون مشخص کرده و گزینه‌هایی را برای مشارکت در قدرت که می‌تواند به دو طرف برای رسیدن به یک مصالحه سیاسی و پایان جنگ کمک کند، ارایه می‌کند.

این طرح دارای سه بخش عمده است. بخش اول آن رهنمودهایی برای آینده‌ی افغانستان است. بخش دوم آن نقشه‌ی راه سیاسی برای حل منازعه و بخش سوم آن مکانیزمی برای آتش‌بس و ختم جنگ در افغانستان است. همان‌طور که اشاره شد طرح ارگ نیز به عنوان یک بخش به آن ضمیمه شده است. اما حجم زیادی از این پیش‌نویس، به تبیین و تفسیر طرح پیشنهادی شورای عالی مصالحه پرداخته است و تنها نگاهی گذرا به طرح ارگ (دولت صلح) داشته است.

طرح شورای عالی مصالحه‌ی ملی در بخش رهنمودهای خود دارای نقاط قوت متعددی است. از جمله تأکید بر حقوق مدنی، حقوق اقلیت‌ها، رعایت حقوق تمام شهروندان افغانستان، حقوق زنان، اجرای عدالت انتقالی و تأکید بر انتخابات و حق رأی شهروندان. این بخش تصویری نسبتا ایده‌آل از آینده‌ی افغانستان معرفی کرده است؛ تصویری که اگر در حد شعار و آرمان نماند، پیشرفت بزرگی در تاریخ معاصر افغانستان خواهد بود.

اما مهم‌ترین مسأله و شاید پرچالش‌ترین بخش، نقشه‌ی راه سیاسی برای حل منازعه است. اینکه با چه مکانیزمی طرفین از جنگ دست کشیده و وارد تعامل سیاسی شوند مهم‌ترین مسأله در پروسه‌ی صلح‌سازی و حل منازعه است. هنر اصلی سیاست نیز همین است که ارزش‌ها را به گونه‌ای توزیع کند که رضایت تمام طرف‌ها به دست آید و طرف‌های درگیر، سازش سیاسی را بر جنگ ترجیح بدهند. به همین جهت باید نقشه‌ی راه سیاسی به گونه‌ای باشد که برعلاوه‌ی مشروعیت، توانایی حل منازعه را داشته و مرحله‌ی عبور از جنگ به صلح را به خوبی مدیریت کند. اما به نظر می‌رسد طرح شورای عالی مصالحه‌ی ملی، در مواردی با مشکلات جدی مواجه می‌شود. در این نوشته تلاش شده است به سه مشکل عمده در نقشه‌ی سیاسی طرح توافق‌نامه‌ی صلح، پرداخته شود.

نقض قانون اساسی و مشکل مشروعیت
مهم‌ترین مشکل طرح توافق‌نامه‌ی صلح، نقض قانون اساسی افغانستان است. این طرح با پیشنهاد دولت انتقالی، قانون اساسی افغانستان که مهم‌ترین وثیقه‌ی ملی این کشور و دستاورد بزرگ مردم افغانستان است را نقض می‌کند. ایجاد دولت انتقالی بدون انتخابات نقض قانون اساسی و اصول دموکراسی است. در بخش احکام عمومی دولت انتقالی صلح، چنین آمده است که «چارچوب حقوقی دولت انتقالی، قانون اساسی افغانستان است، مشروط بر اینکه مغایر با توافق طرفین نباشد.» در این بند به وضوح دیده می‌شود که قانون اساسی به واسطه‌ی توافق طرفین نقض شده است و این توافق، بر قانون اساسی مقدم شده است. در حالی‌که تغییر قانون اساسی تنها از طریق لویه‌جرگه و با مکانیزم‌های پیش‌بینی شده در خود قانون اساسی ممکن و دارای مشروعیت است و هرگونه توافقی که منجر به تغییر و نقض قانون اساسی بشود، نامشروع است.

نقض قانون اساسی و احتمال خارج‌شدن طرفین از قاعده‌ی بازی
نقض قانون اساسی نه تنها که با مشکل مشروعیت مواجه می‌شود، بلکه اولین قدم برای نقض‌های بعدی این قانون خواهد بود. چرا که ممکن است اولین استثنا، آخرین استثنا نباشد و نقض قانون اساسی به صورت مداوم و در طول دولت انتقالی، ادامه پیدا کند. ادامه‌ی موارد نقض قانون اساسی، قاعده‌ی بازی و روش حل منازعه را با چالش مواجه می‌سازد و در نتیجه، احتمال بیرون‌شدن طرفین از بازی و استفاده از روش‌های غیرمتعارف، افزایش می‌یابد. وقتی قاعده‌ی بازی نقض شود، طرفین از ساختار تعریف شده بیرون می‌شوند و در این صورت ساختار تعریف شده برای حل منازعه (در اینجا دولت موقت) با فروپاشی مواجه می‌شود.

ابهام در منابع مالی دولت انتقالی
یکی از مشکلات دیگری که کمتر به آن پرداخته شده است، ابهام در منابع مالی دولت انتقالی صلح است. اگر پیش‌نویس شورای عالی مصالحه تحقق بیاید و دولتی انتقالی برای مدت حداکثر سه سال تشکیل شود، این دولت نیاز به منابع مالی زیادی دارد. چه بسا که مصارف و بودجه‌ی عادی این دولت به مراتب بیشتر از دولت کنونی باشد. دلیل افزایش مصارف دولت انتقالی صلح، بیشتر بودن کارکردهای این دولت است. دولت انتقالی بر علاوه‌ی پیشبرد امور روزانه که در طرح پیش‌نویس، به عنوان وظیفه‌ی دولت انتقالی شمرده شده است، باید امور دیگری را همچون تدویر لویه جرگه، ملکی‌سازی و ادغام نیروهای مسلح، اخراج جنگ‌جویان خارجی شامل در شبکه‌های تروریستی، سرشماری نفوس و توزیع تذکره‌های الکترونیکی، تعیین کمیسیون تعدیل قانون اساسی، تقدیل قانون انتخابات، تعیین کمیشنران جدید انتخاباتی، برگزاری انتخابات شوراهای ولسوالی، شوراهای ولایتی، شورای ملی و شاروالی‌ها، برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری، اتخاذ تدابیر لازم برای بازگشت مهاجرین و رسیدگی به بیجاشدگان داخلی.

چنانچه دیده می‌شود مصارف دولت انتقالی به مراتب بیشتر از مصارف دولت کنونی است. از سویی بنابر آنچه در تقسیم براساس مصرف، به دولت بزرگ و دولت کوچک گفته می‌شود، دولت افغانستان یک دولت بزرگ است. مراد از بزرگ‌بودن دولت این است که مصارف و بودجه‌ی این دولت، به دلیل گسترده‌‌بودن ساختار سازمانی آن زیاد است. هفتاد درصد از بودجه‌ی دولت صرف حقوق کارمندان آن می‌شود. دولت افغانستان نسبت به جمعیتش یکی از بزرگ‌ترین دولت‌ها در منطقه است، به گونه‌ای که روزنامه‌ی دیلی در سال ۲۰۰۱ دولت افغانستان را «دولت کارمندها» نامید.

حال اگر فرض کنیم که برعلاوه‌ی امور عادی دولت، وظایف فوق هم به دولت انتقالی سپرده شود، به مراتب مصارف دولت انتقالی بیشتر می‌شود. از سویی در طرح پیش‌نویس شورای عالی مصالحه، در مورد منابع مالی دولت ابهام وجود دارد و هیچ میکانیزمی برای تأمین این مصارف، پیش‌بینی نشده است. تنها در بند هفتم بخش اول این طرح، چنین آمده است که «افغانستان خواستار حمایت و تعهد جهانی به حمایت و کمک در بخش بازسازی و اعمار مجدد کشور خواهد شد.» این مورد هم در مورد دولت آینده‌ی افغانستان است، نه منبع مالی دولت انتقالی.

لذا می‌توان چنین نتیجه گرفت که طرح دولت انتقالی که در پیش‌نویس شورای عالی مصالحه پیشنهاد شده است، برعلاوه‌ی مشکل مشروعیت، هم احتمال فروپاشی ساختار و بیرون‌شدن طرفین از قاعده‌ی بازی را افزایش می‌دهد و هم در مورد منابع مالی دولت انتقالی، که شاید یکی از مهم‌ترین مسائل در مورد این دولت است، دارای ابهام می‌باشد.